ARTIGO

Atuação internacional dos governos locais: cidades e relações internacionais

Helena Francisca Santana**

INTRODUÇÃO

 

A questão do protagonismo das cidades nas relações internacionais tem sido objeto de discussões, estudo e investigação no campo das ciências sociais, sobretudo a partir da última década do século passado. O acelerado fenômeno da urbanização, as transformações e avanços das tecnologias da informação, da comunicação e dos transportes em massa, a ampliação e o aprofundamento dos processos de integração regional são alguns dos fatores que respondem pelas interrelações crescentes entre o espaço local e os fluxos internacionais e que justificam a participação mais ativa das cidades em seus relacionamentos internacionais.

 

Diante dessa crescente inter-relação entre o local e internacional que desafia a ordem e o bem estar das cidades e de suas populações, os governos locais têm sido impulsionados pela necessidade de se posicionarem estrategicamente em seus relacionamentos internacionais, sobretudo no sentido de combater a pobreza, a exclusão social, a degradação ambiental e a violência urbana com seus efeitos nefastos.

 

A atuação recente das cidades nas relações internacionais por meio de seus governos locais se deu a partir do final do século passado, e tem sido um movimento crescente no mundo, sobretudo em países emergentes.

 

O presente artigo se dedica a refletir sobre a participação dos governos locais nas relações internacionais e está subdividido em três partes: 1) conceito em torno da atuação internacional dos governos locais e reflexões sobre as condições dessa atuação; 2) breve histórico da ascensão das cidades enquanto ator das relações internacionais; e 3) considerações sobre cidades e relações de poder no cenário internacional.

 

1 GOVERNOS LOCAIS E RELAÇÕES INTERNACIONAIS: CONCEITOS E CONTEXTUALIZAÇÃO

 

A atuação internacional de governos locais de cidades, estados, províncias ou regiões consiste na prática das relações internacionais por meio da cooperação ou dos negócios mantidos entre esses governos locais e governos centrais ou locais de outros países, e ainda com organizações internacionais, organizações não governamentais internacionais, fundações, instituições internacionais ou empresas transnacionais.

 

Para explicar esse fenômeno alguns autores se referem aos termos “internacionalização de governos locais”, “inserção internacional de governos locais”, “participação internacional de governos locais”, “participação de governos locais em relações internacionais”, “diplomacia federativa”, “paradiplomacia” ou mais recente, “internacionalismo municipal”.

 

As diferentes terminologias podem sugerir diferentes interpretações, contudo, na prática, esses termos se referem a: 1) participação de gestores públicos ou assessores técnicos em eventos internacionais; 2) recepção de delegações e missões estrangeiras; 3) ações ou projetos de cooperação técnica ou financeira apoiados por governos centrais, organismos internacionais, redes de cidades ou governos locais de outros países; 4) acordos de irmanamento entre cidades; 5) participação em redes de cidades; 6) organização de eventos e missões internacionais, dentre outras possibilidades de atuação internacional.

 

No Brasil, compete privativamente ao Presidente da República, auxiliado pelo Ministério das Relações Exteriores, a condução das Relações Internacionais do país (Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil, art. 76 e 84, Cap. II). Essas ações, portanto, encontram amparo em lacunas constitucionais, já que não há uma legislação específica que regulamente essa participação.

 

Trata-se da articulação internacional das unidades subnacionais, membros da Federação, com a finalidade de fortalecimento de suas estruturas comerciais, econômicas e institucionais, por meio do fomento de negócios internacionais e da prática da cooperação internacional com organizações internacionais, agências de cooperação internacional e cidades, regiões ou províncias de outros países.

 

Contudo, via de regra, nem todas as cidades estão aptas para essa prática, conforme afirma Rodrigues (2004i, p. 442) “[...] a inserção internacional como via estratégica ampla não é, ao menos ainda – para todas as cidades. As cidades mundiais ou globais seriam as que, por sua própria condição, poderiam desenvolver uma política de inserção internacional sustentada”.

 

Rodrigues (2004p, p. 177) assegura ainda que “[...] apenas cidades médias e grandes, sobretudo as globais [...] têm tido condições de atuar de forma independente ou despertaram politicamente para as relações internacionais e passaram a exercer alguma forma de ação internacional estruturada e sistemática”.

 

Em sua maioria, essas cidades são capitais ou grandes centros urbanos de países desenvolvidos ou em desenvolvimento, tais como: Nova York, Londres, Paris, Barcelona, Cidade do México, Cingapura, São Paulo, etc. Tais cidades são conceituadas como “centros de poder com autoridade econômica e cultural no sistema mundial contemporâneo” (KNOX; TAYLOR, 1995, p. 7, apud RODRIGUES, 2004i, p. 443).

 

Objetivamente, nem todas as cidades possuem condições de atuar de forma autônoma nas relações internacionais por uma série de razões. Nem todas as cidades possuem atributos que despertam o interesse de outras cidades, países ou grupos internacionais. Uma vez que a ordem econômica que rege as relações internacionais está assentada no modelo de produção capitalista, é possível afirmar que não é apenas o tamanho da cidade que vai determinar se ela tem ou não condições de relacionar-se com o mundo, mas o que ela tem a oferecer.

 

Fatores geográficos como: localização, recursos naturais, matérias-primas, população e sua distribuição pelo espaço são alguns dos aspectos a serem considerados quando da participação das cidades nas relações internacionais. Também, o desenvolvimento econômico, a capacidade industrial instalada, o acesso e a capacidade de assimilação das recentes tecnologias da informação e da comunicação, o poder de compra e o nível de conhecimento da população bem como sua cultura são aspectos relevantes a serem considerados ante o tipo de participação que as cidades terão em seus relacionamentos internacionais.

 

Além desses, são fatores determinantes da participação das cidades nas relações internacionais os aspectos políticos (regime, forma e sistema de governo do país, mas também a cultura política local), legais (constitucionais) e institucionais (disponibilidade de recursos técnicos, humanos e financeiros) da cidade.

 

Romão (2009, p. 49) reforça essa opinião quando afirma:

 

[...] fatores geopolíticos, institucionais e econômicos estabelecem um quadro em que as cidades foram impulsionadas a potencializar a gestão pública a partir de estratégias que transpõem seu próprio território nacional e preceitos constitucionais.

 

Também Serra (2009, p. 74) assevera que:

 

A caracterização de uma região ou localidade como ator internacional é determinada por uma série de variáveis, como, por exemplo, o grau da descentralização de recursos, o padrão de relacionamento com o governo central e a disponibilidade de recursos. A questão geográfica também deve ser levada em conta, já que a proximidade territorial pode estimular o desenvolvimento de vínculos transnacionais entre localidades e regiões, embora não seja condição sine qua non, nem os vínculos dependam exclusivamente dela.

 

Os inúmeros desafios enfrentados por cidades de menor projeção em termos econômicos e políticos, sobretudo restrições de ordem financeira, são o maior estímulo para que venham participar das relações internacionais. É certo que se essas cidades desejam se lançar às relações internacionais terão possibilidades muito mais restritas nessa participação.

 

Assim sendo, de modo geral, é facultada a toda e qualquer cidade a busca por uma condução autônoma de suas relações internacionais. Não está facultada, porém, as condições para que essa atuação internacional ocorra na proporção e no tempo em que se deseja. A participação de governos locais nas relações internacionais envolve implicações que demandam tempo e condições específicas para ocorrer.

 

2 ASCENÇÃO DAS CIDADES ENQUANTO ATORES DAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS

 

Com o aumento da interdependência e, mais acentuadamente, com a intensificação dos processos da globalização econômica (seguidos da diminuição do estado e da intensa prática de privatizações de serviços públicos básicos) no fim do século passado, os governos locais, principalmente das grandes cidades, viram-se diante de questões desafiadoras em função do grau de vulnerabilidade crescente de suas economias, cujo saldo para as cidades eram: aumento do desemprego, aumento da violência urbana, degradação ambiental, dentre outros.

 

Questões ambientais como aquecimento global, por exemplo, tornaram-se vitais para a sobrevivência de algumas cidades do mundo desenvolvido. Inúmeras iniciativas propondo mecanismos de “desenvolvimento sustentável” partiram das cidades de países desenvolvidos em direção a cidades de países “em desenvolvimento” cujos processos adotados na fase recente de industrialização por que passam tem sido considerados uma ameaça à vida do planeta.

 

Constatando a semelhança de desafios como este em outras cidades ao redor do mundo, os governos locais passaram a se articular em redes e fóruns internacionais na busca por experiências bem sucedidas de gestão pública e soluções compartilhadas, nas mais diversas áreas, como: saúde, mobilidade urbana, segurança, empregabilidade, desenvolvimento sustentável, etc.

 

Além do mais, os governos locais têm interesses próprios que não conflitam, mas também não são contemplados por iniciativas do governo central, como elucida Jakobsen (2009, p. 27):

 

As cidades, por exemplo, estão interessadas em se tornar conhecidas mundialmente para atrais eventos, visitantes e investimentos. E os governos municipais, em conseguir recursos – de preferência a fundo perdido – de cooperação técnica no exterior; realizar empréstimos de instituições financeiras internacionais e também influenciar os regimes internacionais e as políticas das organizações internacionais que afetam as cidades de alguma maneira.

 

O movimento crescente das cidades nas relações internacionais, contudo, deve ser compreendido como parte de um conjunto muito maior e mais abrangente de questões de ordem política, financeira, ideológica, cultural, que extrapolam as afinidades e complementaridades existentes entre governos locais ao redor do mundo. De igual maneira, o olhar atento do gestor local às transformações da realidade internacional, das interconexões entre o local e o global e as oportunidades de cooperação técnica ou financeira por parte de organismos internacionais não podem ser considerados isoladamente ante a vontade de se lançar à prática das relações internacionais.

As cidades estão sob as transformações tecnológicas, socioeconômicas e políticas do capitalismo mundial e estão também sob constrangimentos políticos, econômicos, financeiros, sociais, legais e institucionais da realidade doméstica. Equilibrar-se entre essas duas realidades, a interna e a internacional, e partir para uma articulação internacional autônoma é um desafio complexo, cuja análise não pode ser generalizada para todo tipo de cidade, dada as diferenças locais e regionais que as caracterizam.

 

É, portanto, a partir dessa combinação de fatores internos e externos, de caráter político, ideológico, cultural, econômico, institucional, etc. que se devem analisar as motivações e razões que justificam a participação das cidades nas relações internacionais e compreender como se deu a sua participação como protagonista das relações internacionais ao lado dos Estados e demais atores não governamentais.

 

3. CONSIDERAÇÕES SOBRE CIDADES E RELAÇÕES DE PODER DO CENÁRIO INTERNACIONAL

 

Sob o ponto de vista econômico e político, algumas cidades no mundo de hoje têm mais peso e representatividade que muitos Estados nacionais.

 

A globalização da economia, acompanhada do surgimento de uma cultura global, alterou profundamente a realidade social, econômica e política dos Estados-Nação, das regiões transnacionais e das cidades, local onde estão ocorrendo processos globais. Diferentemente do que acontece com o comércio internacional, a formação de espaços transnacionais nos quais se desenvolve a atividade econômica se dá com pouca ou nenhuma influência dos governos. Isso demonstra o grau de autonomia dos mercados financeiros, das grandes empresas de prestação de serviços, dos bancos e das matrizes das corporações multinacionais, que estão no centro do processo de criação da riqueza e que se localizam nas cidades. (SASSEN, 1998)

 

A globalização econômica é, portanto, ao mesmo tempo, responsável pela especialização e sofisticação da atividade econômica como também por acentuar e aprofundar a desigualdade social, sobretudo nas cidades.

 

As cidades, sobretudo em países periféricos e em desenvolvimento, se tornaram os lugares onde reside a maior concentração de riqueza, a pior distribuição de renda, a prática intensiva e desordenada do consumo pelas elites e classes economicamente privilegiadas sem o equivalente cuidado exigido em termos de gestão dos resíduos provenientes dessa prática, acentuando ainda mais os problemas de ordem ambiental. As cidades se tornaram, portanto, os lugares onde é possível observar facilmente a hierarquização dos espaços destinados aos ricos e dos subespaços que restam para abrigar os pobres e os excluídos, intensificando a violência urbana e a insegurança social.

 

Nesse sentido, Pedrão (2002, p. 12) assevera que “as cidades tornaram-se os lugares de nova luta social, entre os grupos aceitos como legítimos e os grupos integrantes da contra-sociedade da exclusão, da violência e da contravenção”. E acrescenta que:

 

Nas últimas três décadas, tem havido maior pressão sobre as cidades, principalmente sobre as grandes cidades dos países periféricos, por um conjunto de causas, que vão desde a fragilização das economias periféricas, ao aprofundamento da concentração internacional da renda, à destruição do emprego formal e às políticas de estabilização internacionais. Verifica-se que o perfil internacional da pobreza se mantém e se agrava, comprovando o fim de um período marcado por um discurso oficial de desenvolvimento econômico. (PEDRÃO, 2002, p. 15)

 

As mudanças sofridas pelas cidades nesse intervalo de três décadas ocorreram não apenas em intensidade, mas, sobretudo em torno de uma nova composição no tecido social, na base econômica e no equipamento físico das cidades (PEDRÃO, 2002). Por um lado, acentuou-se a desigualdade social na medida em que houve o agravamento da pobreza e a concentração ainda maior da riqueza nas mãos de poucos. Por outro lado, intensificou-se a urbanização sem controle e desprovida de planejamento. Por fim, a base econômica sofreu profundas e intensas transformações, deixando de ter o comércio internacional como maior responsável pelo volume dos fluxos internacionais e passando a ter as finanças e os serviços especializados como dominantes nas transações internacionais. A partir de então, as cidades tinham diante de si o desafio de acompanhar essas transformações por meio de uma nova gestão capaz de harmonizar os diferentes interesses dos diferentes grupos que participam da realidade política, econômica e social das cidades.

 

Entendemos, portanto, que a ascensão das cidades enquanto atores das relações internacionais, tem como marco histórico a globalização econômica que se acentuou na segunda metade do século passado, com a alteração do destino dos fluxos internacionais da economia, conforme afirma Sassen (1998, p. 25):

 

Quando os fluxos internacionais consistem em matérias-primas, produtos agrícolas ou minérios, a geografia das transações é determinada em parte pela localização dos recursos naturais. No plano da história, isto significa que um número maior de países da África, da América Latina e do Caribe forma lugares essenciais nessa geografia. Quando as finanças e os serviços especializados tornaram-se o componente dominante das transações internacionais, no início da década de 1980, o papel das cidades foi fortalecido. Ao mesmo tempo, a grande concentração dessas indústrias significa que, nos dias de hoje, apenas um número limitado de cidades desempenha um papel estratégico.

 

Sassen (1998) acredita que pelas funções de comando que exercem, as cidades globais desempenham um papel estratégico na economia mundial. Castells (1999), por sua vez, acredita que elas articulam a economia mundial, ligam as redes informacionais e concentram o poder mundial. Ou seja, as cidades globais terminam se articulando com outras de menor ou nenhuma projeção internacional, sob o impulso dos governos e de elites empresariais, estabelecendo vínculos comerciais, logísticos, culturais, etc., importantes para o desempenho de suas ações. Assim, a versatilidade dessas redes importa mais para a distribuição da riqueza e do poder do que a localização real dos centros de alto nível.

 

Sob a ótica das relações de poder, considerar esse conjunto de cidades como atores relevantes para as relações internacionais, ou seja, capazes de alterar o equilíbrio de poder ou a ordem do sistema, consiste em uma análise complexa, pois o que torna essas cidades relevantes é a concentração de indústrias, bancos e serviços especializados que ela abriga. Essas indústrias e bancos, por sua vez, têm sede em outras cidades, geralmente em países desenvolvidos.

 

O fato é que essas cidades congregam funções de comando na economia mundial, na medida em que combinam a dispersão geográfica das atividades econômicas e a integração dos sistemas (SASSEN, 1998). As cidades globais são um poderoso instrumento a serviço do capitalismo mundial.

 

Também chamadas de Megacidades, essas cidades, além de concentrarem as funções direcionais, produtivas e administrativas, ao menos do ponto de vista econômico, também controlam a mídia e, portanto, as informações que veiculam no mundo. (CASTELLS, 1999). Desta forma, o exercício do poder parece ser também exercido em grande medida por essas cidades.

 

Castells relaciona algumas dessas cidades, espalhadas pelo globo e, sobretudo, em países emergentes:

 

[...] Tóquio, São Paulo, Nova York, Cidade do México, Xangai, Bombaim, Los Angeles, Buenos Aires, Seul, Pequim, Rio de Janeiro, Calcutá, Osaka. Além dessas, Moscou, Jacarta, Cairo, Nova Delhi, Londres, Paris, Lagos, Dacca, Karachi, Tianjin e possivelmente outras são membros do clube. (CASTELLS, 1999, p. 493)

 

Há que se considerar ainda o aspecto social resultante da globalização da economia e que recai sobre as cidades, sobretudo nos países periféricos. Nesse sentido, Pedrão (2002) chama a atenção para o fato de que as cidades, sobretudo a partir da década de 70 com a aceleração da internacionalização da economia, tornaram-se “os lugares da maior desigualdade de renda, com as maiores concentrações de pobreza, exclusão, assim como, de contravenção, violência e de formas espúrias de poder” (PEDRÃO, 2002, p. 13).

 

Afirma ainda que “as grandes cidades são, além disso, os grandes centros de consumo, cujas demandas subordinam o perfil da economia das regiões e do país, em seu conjunto. Finalmente, são os lugares de maior concentração de resíduos de toda ordem onde se apresentam problemas de degradação ambiental [...]”. (PEDRÃO, 2002, p. 13).

 

A questão ambiental tem se tornado um tema central na agenda internacional das cidades de todo o mundo. Os riscos do aquecimento global impulsionaram a criação de redes de cidades com a finalidade de rever os mecanismos de desenvolvimento a partir da sustentabilidade ambiental .

 

Entendemos, portanto, que as cidades mais bem estruturadas econômica e politicamente, ocupam, de fato, um lugar privilegiado nas relações internacionais, participando em boa medida dos processos decisórios e, portanto, do exercício do poder político conforme afirma Lopes (2009, p. 131):

 

Com a entrada na época da globalização competitiva, aumenta a importância do papel e das funções da cidade na configuração do poder. A gradual perda de importância do poder nacional (que fica limitado pela necessidade de gerir os equilíbrios nacionais internos) abre a oportunidade para a afirmação de cidades que consigam atingir a escala de cidades globais, com recursos e competências suficientes para produzirem orientações estratégicas e para atraírem investimentos que lhes permitem autonomizarem-se dos ritmos mais lentos da evolução nacional.

 

Nesse contexto, a atuação internacional de governos locais não é uma ação compulsória e obrigatória. Também não deve ser exclusividade das cidades globais, das grandes cidades ou das megacidades. Diante dos efeitos perversos de uma globalização que ainda é desigual e excludente, entendemos a ação internacional dos governos locais como uma oportunidade de inserção qualificada das cidades no cenário internacional, de forma que a cidade possa definir o que e como deseja se articular com as companhias multinacionais, investidores estrangeiros, agências de cooperação internacional, organizações internacionais, cuja presença na cidade independe da intervenção do poder público municipal.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição de (1988); WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos; PINTO, Antonio Luiz de Toledo (Colab.). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. 27. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
 CASTELLS, Manuel. A Sociedade em Rede. 6. ed. atual. São Paulo: Paz e Terra, 1999.
 JAKOBSEN, Kjeld. Poder local e relações internacionais. In: RODRIGUES, Gilberto Marcos Antônio; XAVIER, Marcos; ROMÃO, Wagner Melo. Cidades em relações internacionais: análises e experiências brasileiras. São Paulo: Desatino, 2009.
LOPES, Ernani Rodrigues (Coord.). O papel das cidades no desenvolvimento de Portugal. Lisboa: Sol, 2009.
PEDRÃO, Fernando. A economia urbana. Ilhéus: Editus, 2002.
RODRIGUES, Gilberto M. Política externa federativa: análise de ações internacionais de estados de estados e municípios brasileiros. 2004. 257 f. Tese (Doutorado em Ciências Sociais) – Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, 200
RODRIGUES, Gilberto Marcos Antônio. A inserção internacional de cidades: notas sobre o caso brasileiro. In: VIGEVANI, Tullo . et al. (Orgs.). A Dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUNESP: EDUC: EDUSC: FAPESP, 2004
ROMÃO, Wagner de Melo. O novo contexto das relações internacionais e a ação externa das cidades brasileiras. In. RODRIGUES, Gilberto Marcos Antônio; XAVIER, Marcos; ROMÃO, Wagner Melo. Cidades em relações internacionais: análises e experiências brasileiras. São Paulo: Desatino, 2009.

*Publicado no Boletim Informativo do IPS de Novembro de 2010
**Bacharel em Relações Internacionais, Mestre em Desenvolvimento Urbano e Regional, Professora universitária da UNIJORGE, membro do Conselho Fiscal do IPS